Bachard Accorédé LIAMIDI
Docteur en Droit Privé
Avocat au Barreau du Bénin
Le droit administratif béninois, dans sa quête d’équilibre entre l’efficacité de l’action publique et la protection des administrés, consacre des principes fondamentaux dont le respect s’impose même aux autorités de régulation les plus puissantes.
Les arrêts n°41/CA rendu par la chambre administrative en date du 03 octobre 2024 et n°07/CA/AP rendu par l’assemblée plénière en date du 13 octobre 2025, de la Cour suprême du Bénin, illustrent avec force cette dynamique de protection juridictionnelle offerte aux justiciables desdites Autorités de Régulation .
L’affaire concerne M. Abdou Rafiou SUANON KORA, alors Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) . Dans le contexte de l’organisation des législatives de 2023, et suite à des directives du Conseil Électoral, il a procédé à l’acquisition d’enveloppes sécurisées sur le marché local en procédure de gré à gré. S’autosaisissant de ce dossier, l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) a prononcé, le 25 novembre 2022, son exclusion de la commande publique pour une durée de six ans. Contestant cette sanction, l’intéressé a saisi la Chambre Administrative de la Cour suprême qui, par un premier arrêt en 2024, a annulé la décision de l’ARMP. Cette position a été définitivement confirmée par l’Assemblée Plénière de la haute Juridiction le 13 octobre 2025, rejetant ainsi le pourvoi formé par le régulateur.
La Cour suprême a dû répondre à deux questions majeures. D’une part, sur la forme : le juge peut-il déclarer recevable un recours déposé largement hors délai au motif que la décision attaquée viole un droit fondamental ? D’autre part, sur le fond : l’urgence liée à un calendrier électoral dispense-t-elle l’administration du respect du principe du contradictoire et du droit de la défense ? Cette jurisprudence est remarquable à double titre. Elle consacre d’abord une forme de primauté du droit de la défense sur les règles de forclusion, permettant ainsi au juge de s’affranchir des délais de procédure classiques. Elle rappelle ensuite que la responsabilité de l’agent ne saurait être engagée lorsqu’il se borne à exécuter les délibérations de son autorité de tutelle sans faute personnelle prouvée. Il conviendra d’analyser dans un premier temps l’audace procédurale de la Cour suprême qui privilégie la protection des droits fondamentaux sur les délais de recours (I), avant d’étudier la rigueur avec laquelle le juge sanctionne le non-respect du principe du contradictoire par l’autorité de régulation (II).
I. Un assouplissement notable des conditions de recevabilité du recours
Le juge administratif béninois semble ici s’écarter d’un formalisme étroit pour garantir l’accès à la justice, tant sur la question de l’erreur matérielle que sur celle des délais.
A. La prééminence de l’intention du requérant sur l’erreur matérielle
L’accès au juge administratif est souvent parsemé d’obstacles formalistes qui peuvent s’avérer fatals pour le justiciable. Dans l’affaire opposant M. SUANON KORA à l’ARMP, la recevabilité du recours a d’abord été mise à l’épreuve par une imprécision technique : le requérant s’était trompé dans les références de la décision attaquée au sein de sa requête initiale. Face à cette exception d’irrecevabilité soulevée par l’administration, la Cour suprême a fait preuve d’un pragmatisme notable en affirmant dans son arrêt n°41/CA du 03 octobre 2024 : « Que l’erreur sur le numéro de la décision est une simple erreur matérielle qui ne saurait vider le recours de son objet, dès lors que l’intention du requérant d’attaquer la décision d’exclusion est manifeste et que les écritures ultérieures ont permis d’identifier l’acte attaqué. »
Cette position marque une rupture avec un formalisme rigide au profit d’une interprétation finaliste de la requête. Le juge considère ici que l’essentiel réside dans le grief subi et la volonté non équivoque de le contester, plutôt que dans l’exactitude typographique des visas. En sauvant le recours de l’irrecevabilité, la Cour consacre le principe de l’effet utile. La procédure doit servir la justice et non l’entraver. Cette approche est d’autant plus justifiée que l’erreur n’a créé aucune confusion chez la partie adverse, la Cour relevant que « l’ARMP a produit ses observations sur le fond du litige, démontrant ainsi qu’elle a parfaitement identifié le grief formulé par le requérant». Dès lors, l’absence de préjudice pour la défense de l’administration interdit à cette dernière de se prévaloir d’une maladresse de plume pour échapper au contrôle de légalité.
Le juge administratif béninois transforme ainsi une potentielle fin de non-recevoir en une simple formalité régularisable, rappelant que sa mission première est de trancher le litige au fond. Cette « bienveillance » procédurale n’est toutefois que le prélude à une protection plus vaste, car elle permet au juge de franchir l’étape de la forme pour s’attaquer à la question cruciale du respect des droits fondamentaux, même au-delà des délais de droit commun.
B. Le droit de la défense comme « garde-fou » contre la forclusion
Si l’indulgence du juge à l’égard de l’erreur matérielle relève d’un certain pragmatisme, sa position sur les délais de recours dans cette affaire constitue une véritable révolution jurisprudentielle. En principe, le délai de recours pour excès de pouvoir est de plein droit et d’ordre public. Pourtant, face à une sanction de l’ARMP intervenue seize mois plus tôt, l’Assemblée Plénière de la Cour suprême, dans son arrêt n°07/CA/AP du 13 octobre 2025, a refusé d’opposer la forclusion au requérant en invoquant une hiérarchie des normes protectrice : « Considérant que si le délai de recours est en principe d’un mois… la décision attaquée porte atteinte au droit de la défense, lequel est un droit de valeur constitutionnelle ; qu’en conséquence, le recours doit être déclaré recevable bien qu’introduit hors délai. »
Par cette formulation, le juge administratif béninois érige le droit de la défense en un véritable « garde-fou » contre la rigueur des délais de procédure. Le raisonnement de la Cour est audacieux : elle considère que l’écoulement du temps ne saurait légitimer une décision administrative prise au mépris des garanties fondamentales. En d’autres termes, une violation grave de la Constitution (le droit de se défendre) rend la décision si viciée que le délai de recours ordinaire d’un mois devient inopérant.
Cette approche transforme le juge d’un simple contrôleur de délais en un gardien des libertés fondamentales. En neutralisant la forclusion, la Cour suprême évite que l’administration ne puisse se retrancher derrière la sécurité juridique pour pérenniser une injustice. Cette protection est ici vitale, car la sanction d’exclusion de six ans de la commande publique frappe l’individu dans sa dignité professionnelle et ses moyens de subsistance. Le juge estime donc que la protection d’un droit constitutionnel est une exigence supérieure à celle de la stabilité des actes administratifs.
En définitive, cet assouplissement majeur marque la volonté de la Haute Juridiction de ne plus laisser les règles de forme paralyser l’œuvre de justice. En « brisant » le verrou de la forclusion par l’invocation du droit de la défense, la Cour s’ouvre la voie pour examiner la légalité interne de la procédure suivie par l’ARMP, ce qui constitue le cœur de la seconde partie de cette analyse.
II. Une protection rigoureuse de l’agent public face au pouvoir de sanction de l’ARMP
Sur le fond, la Cour rappelle que l’indépendance et la mission de régulation de l’ARMP ne l’affranchissent pas du respect des principes généraux du droit.
A. L’inopposabilité de l’urgence à l’égard du principe du contradictoire
Si le juge a levé les verrous procéduraux pour recevoir le recours, c’est avant tout pour sanctionner une dérive grave dans l’exercice du pouvoir disciplinaire de l’ARMP : le sacrifice des garanties de défense sur l’autel de la célérité. En l’espèce, l’autorité de régulation justifiait la rapidité de sa procédure par l’imminence des joutes électorales. Toutefois, dans son arrêt n°41/CA du 03 octobre 2024, la Cour suprême rappelle avec fermeté que l’urgence ne saurait justifier l’arbitraire : « Qu’il n’est pas contesté que le requérant a été convoqué le 24 novembre pour être entendu le 25 novembre… que ce délai ne permet pas d’assurer la préparation de la défense ; que l’urgence invoquée par l’ARMP ne saurait justifier la violation d’un principe fondamental. » Par ce considérant, la Haute Juridiction consacre l’autonomie du principe du contradictoire face aux impératifs de temps de l’administration. Le juge souligne que pour être effectif, le droit d’être entendu doit s’accompagner d’un « délai raisonnable » permettant au mis en cause de consulter son dossier, de solliciter un conseil et de préparer ses arguments. En convoquant un agent la veille pour le lendemain, l’ARMP n’a pas organisé une audition, mais un simulacre de défense. La Cour affirme ainsi que le respect des formes protectrices est une condition de validité de la sanction, peu importe l’importance des enjeux nationaux (ici, les élections).
Cette position renforce la nature quasi-juridictionnelle des pouvoirs de l’ARMP. Lorsqu’elle sanctionne, l’autorité de régulation n’agit plus comme un simple gestionnaire, mais comme un juge. Elle est donc tenue de respecter les standards du procès équitable. L’analyse du juge administratif est sans équivoque : l’urgence est inopposable aux droits de la défense. En censurant ce vice de procédure, la Cour protège l’administré contre une « justice expéditive » qui, sous couvert d’efficacité administrative, bafouerait les libertés individuelles. Cette rigueur sur la forme permet au juge de démontrer que, même dans l’urgence, l’État de droit ne doit pas reculer. Cependant, au-delà de la forme, c’est aussi l’absence de fondement de la sanction qui est pointée par la Cour, notamment à travers l’examen de la responsabilité de l’agent.
B. L’irresponsabilité de l’agent exécutant les ordres de sa hiérarchie
En dehors des manquements procéduraux, la Cour suprême a examiné le bien-fondé de l’imputation de la faute à M. SUANON KORA. L’ARMP reprochait au requérant des manœuvres visant à influer sur l’attribution d’un marché public. Or, le juge administratif opère une distinction fondamentale entre l’action individuelle et l’exécution d’une décision institutionnelle. Dans son arrêt n°41/CA du 03 octobre 2024, la Cour tranche en faveur de la protection de l’agent : « Considérant que les décisions relatives à la gestion des élections sont prises par le conseil électoral de la CENA ; que le fait de mettre en œuvre les recommandations dudit conseil ne saurait par conséquent être constitutif de faute imputable au requérant ; qu’en tout état de cause, il n’a pas été rapporté la preuve d’une mauvaise exécution par le requérant de l’ordre donné… »
Ce passage consacre le principe de l’irresponsabilité de l’agent d’exécution en l’absence de faute personnelle détachable du service. Le juge relève que la PRMP n’a pas agi de son propre chef, mais en vertu d’un mandat précis du Conseil Électoral de la CENA. Dans l’architecture administrative, l’agent qui se borne à matérialiser une délibération de son autorité de tutelle délibération par ailleurs validée par la Direction Nationale du Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) bénéficie d’une présomption de régularité.
En soulignant que la preuve d’une « mauvaise exécution » ou d’une intention frauduleuse n’a pas été rapportée, la Cour rappelle que la charge de la preuve incombe à l’autorité de régulation. L’ARMP ne peut se contenter de présomptions de culpabilité basées sur le poste occupé ; elle doit démontrer une faute personnelle. En l’espèce, l’agent est protégé par la hiérarchie administrative.
Cette décision constitue un rempart contre la tentation de « boucs émissaires » au sein de l’administration. Elle réaffirme que la responsabilité administrative doit être recherchée au niveau de l’organe décideur et non de l’organe d’exécution, tant que ce dernier reste dans les limites de ses instructions. Le juge administratif s’assure ainsi que la rigueur de la régulation des marchés publics ne se transforme pas en une source d’insécurité juridique permanente pour les fonctionnaires agissant de bonne foi.
CONCLUSION
En définitive, l’affaire Abdou Rafiou SUANON KORA contre l’ARMP constitue une étape charnière dans l’évolution du droit administratif béninois. Par les arrêts de 2024 et 2025, la Cour suprême ne s’est pas contentée de trancher un litige individuel ; elle a tracé les lignes rouges que l’administration, même investie d’une mission de régulation stratégique, ne peut franchir.
D’une part, la Haute Juridiction a consacré un pragmatisme procédural salvateur. En faisant primer l’intention du requérant sur l’erreur matérielle et, plus audacieusement, le droit de la défense sur les délais de forclusion, elle a réaffirmé que la justice administrative a pour mission première la protection des droits fondamentaux plutôt que la sanctification du formalisme.
D’autre part, sur le fond, le juge a rappelé que l’efficacité administrative n’est pas synonyme d’arbitraire. En frappant d’inanité l’argument de l’urgence pour justifier une audition précipitée et en protégeant l’agent d’exécution face aux décisions de sa hiérarchie, la Cour a imposé à l’ARMP un standard de rigueur quasi-juridictionnelle.
Cette jurisprudence renforce la sécurité juridique des cadres de l’administration publiq ue. Elle adresse un signal clair : si la lutte contre la corruption et la régulation de la commande publique sont des impératifs de bonne gouvernance, elles doivent s’opérer dans le respect strict des principes généraux du droit et de la Constitution.
Dès lors, une question subsiste : cette « percée » jurisprudentielle, qui permet d’écarter les délais de recours en cas de violation d’un droit fondamental, sera-t-elle étendue à d’autres domaines du contentieux administratif, transformant ainsi durablement l’office du juge en un gardien infatigable de la hiérarchie des normes ?